作为区县司法局派出机构的司法所、作为司法之外纠纷解决组织的人民调解委员会与法律服务所之间“三位一体”的关系复杂模糊，而社会稳定、“社会治安综合治理”等上端目标又同基层社会法律服务、纠纷解决等需求相纠葛。在目前城乡二元结构的国情下，作为一种“本土法律资源”，基层法律服务制度如何嫁接在现代法治体系上？
上海报道
2004年12月29日在上海，“天平街道人民调解室”正式挂牌。这是全国两万多家基层法律服务所中，第一家改制为人民调解室的试验。
但是陈正国依然焦灼不安，这种试验有多大的普适性呢？作为上海市闸北区芷江法律服务所的合伙人，陈每年都要通过司法局的年审获得执业资格。但去年7月1日《行政许可法》生效后，司法局已经不再有年审的权力，年审的事情至今没有新的消息。
处于焦虑状态的远不止陈一人。据专门展开课题研究的北京大学副教授傅郁林介绍，全国像陈这样被戏称为“二律师”的基层法律服务工作者有12万人。
现在全国还有206个县连1名律师都没有，可几乎所有的县都有“二律师”。除了少数大中城市，全国绝大部分地区绝大部分法律咨询、代理都是这些“二律师”完成的，业内人士分析占到总量的80％以上。
然而，经过几番调整改革，现如今基层法律服务所的职能、体制和目标走向却是扑朔迷离。
上海试验
“天平街道人民调解室”的挂牌，是一次下端自发的探索。其推动者和制度设计者就是天平法律服务所主任，同时现任“天平街道人民调解室”的主任陈中华。“司法部2002年就说了，两到三年退出诉讼领域，与其等出路，不如自己找出路。”
其实2000年脱钩改制以前，法律服务所和人民调解室是对“剪不断，理还乱”的冤家。在一些只有一名司法助理员的司法所，常常是“三块牌子，一套人马”，司法所所长兼法律服务所所长和调解委员会主任，分工职能都比较混乱。
在陈中华看来，新成立的调解室绝非人民调解委员会的翻版，人员、职能、资金来源都有变化。
“我们的人员构成走专业化、职业化道路。”目前调解室有两个人从法律服务所转过来，两个人是法律专业本科毕业生，还有一人是退休的法官。原先的人民调解委员会所有的调解人员全部是兼职，没有一个专职人员。
调解室的资金来自于街道以政府名义的“购买服务”。天平街道28个居委会，每个每年出资1万元，维持调解室的日常运作。因为由政府出资，所有针对居民的法律咨询、调解“一分钱都不收”。
调解室决定主动退出诉讼领域，专职从事调解工作。陈中华认为：“一定要诉讼的矛盾，当事人可以自己去请律师，符合条件的就转到区法律援助中心，还有一部分既不符合法律援助的条件，又请不起律师的，根据诉讼法规定可以由人民团体指派代表作为诉讼代理人，我们调解室可以提供这样一种无偿的公民代理。”
基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要面向广大农民群众，从事简单的法律服务工作。那时候的大部分农民还没听说过“法律”这个词，他们需要的，更多时候是一个信得过的代表政府的“公道人”给评评理。
后来基层法律服务制度在全国范围内发展起来。司法部出台一系列部门规章，试图将其纳入规范发展的轨道。2000年3月，司法部颁布《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》，规定“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”，与乡镇政府司法所“政事合一”；同年8月，司法部再次发文却认定法律服务所“不再属于行政挂靠机构或事业单位”，是合伙制中介机构。
陈的设想最初来自于2002年司法部在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会。司法部部长张福森在会上明确不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来。这次会议透露出的信息是，早则2004年，迟则2005年，大中城市的基层法律服务工作改制就要完成。
2004年5月19日，国务院发布《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，取消基层法律服务工作者执业资格认可和基层法律服务所设立核准。
身份之争
在律师极度匮乏的1980年代初，基层法律服务所的出现满足了人们对法律服务的需求。只是，出身“草根”又缺乏精良的制度设计和准确定位，这一模式先天不足。此后，基层法律服务制度又几度摇摆。
进入新世纪以后，基层法律服务所的命运开始转向，问题的凸显和律师们的异议有关。
在基层法律服务工作者的服务范围和律师重叠的部分几乎超过90％，用陈正国的话讲“除了刑事案件不能代理，其他律师能做的我们都能做”。
在通过了高难度的司法考试才获得执业资格的“精英”群体律师们看来，只要高中文凭就能报考的基层法律服务工作者轻易就能获得有偿法律服务资格，对他们是一种极大的不公。
基层法律服务工作者从事有偿服务的法律依据是1991年颁布的《乡镇法律服务业务工作细则》。而我国刑诉法规定只有律师才能从事刑事案件代理，民事和行政诉讼法中虽然规定了公民代理制度，但明确规定禁止收费。“收费”一方面削弱了基层法律服务面向社会面向基层的职能，另一方面冲击了律师制度。
世界各国从事有偿的诉讼代理业务的通常只有律师，不少国家还采取了律师垄断制度，除律师以外的人不能提供法律服务并收取报酬。
要求基层法律服务工作者退出诉讼领域的呼声越来越强烈。基于“人情”社会而存在的基层法律工作者，在“法治”社会受到律师的强烈狙击，植根于“调解”而非“诉讼”的土壤，通常未曾受过专业训练的基层法律工作者显得底气不足。
不仅如此，据记者了解，上海市大约一半以上的基层法律服务工作者是从公检法部门退休下来的。一位不愿透露姓名的当事人就直言不讳地说：“为什么找他代理？还不就是因为他原先就是这个单位退休的，人头都熟吗。”定位含糊不清、冲击司法制度，这些都构成了有关方面积极推进基层法律服务制度改革的因素。
改制尴尬
改制成调解室的一切安排看起来似乎很完美，不再做“二律师”，退出诉讼领域，无偿服务的同时保留基层法律服务功能。可是在采访中，记者也听到了质疑的声音。
一位不愿透露姓名的位处郊区的街道主任说：“天平街道在全市都算有钱的，让我们街道拿钱，别说28万，10万都拿不出来。”在目前基层财政捉襟见肘的情况下，钱从哪里来确实是一个绕不开的问题。
北京大学傅郁林副教授认为，这是一种很好的模式，但是在全国推广没有基础，这种模式高度依赖地方财政，一些农村连“公检法”的工资都不能足额发放，更不可能再承担这块额外的开支。而让中央财政揽下这12万人，似乎也不现实。在傅郁林副教授看来，如果财政有足够的钱，法律援助的覆盖面能够扩大，老百姓对法律服务的需求完全可以通过法律援助的途径解决。
事实正是如此，改革的推进远比预计的要艰难。傅郁林副教授告诉记者，她调研时所走访的地区，没有一个乡镇有律师事务所，至少要到县城级别才有一个律师事务所。上海政法管理干部学院的肖卫斌曾专门做过统计，即使是上海这样的大城市，郊区至少有30％的法律服务是基层法律服务工作者提供的。
陈正国认为基层法律服务所填补了一些市场空白，芷江法律服务所咨询代理的事项，基本上都是离婚、相邻纠纷、房屋产权纠纷这三大类，“我做的案子，说白了没有律师愿意做的。”主要是收费低，“都是一个小区的，抬头不见低头见，也了解情况，都下岗了，多要吧他也实在拿不出，就象征性地收一点成本费”。
陈疑惑的是，如果砍掉这些“二律师”，那些收入低微的老百姓去哪里寻求法律服务？12万“二律师”的出路又在哪里呢？
而更深层次的问题是，与国家社会稳定、“社会治安综合治理”等社会治理目标相对应的司法所与人民调解委员等机构，一直以来与基层法律服务所之间往往是“三位一体”的复杂关系。
上端的目标又同基层社会法律服务、纠纷解决等需求纠葛，而目前在城乡二元结构的国情下，作为一种“本土法律资源”，基层法律服务制度更难以成功有效地嫁接在现代法治体系上。
“退不出去又进不来，一只脚在门外，一只脚在门内，我们现在就是这样尴尬。”
